Reforma tributária reconhece o papel das cooperativas, mas falta de clareza ameaça equilíbrio do agronegócio

Da redação de LexLegal

A aprovação da Emenda Constitucional nº 132/2023 e da Lei Complementar nº 214/2025, pilares da reforma tributária brasileira, foi celebrada por reconhecer formalmente a especificidade das cooperativas dentro do novo sistema de impostos. No entanto, especialistas alertam que o texto ainda deixa lacunas regulatórias capazes de gerar insegurança jurídica e distorções na cadeia produtiva do agronegócio, um dos setores mais dependentes da estrutura cooperada no país.

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Com a previsão de transição até 2033, o Brasil caminha para substituir o modelo atual — baseado em tributos cumulativos e sobrepostos — pelo Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), que prometem simplificar o sistema e reduzir litígios. No caso das cooperativas, o avanço simbólico está na reafirmação da natureza peculiar do ato cooperativo e na alíquota zero nas operações entre cooperado e cooperativa, pontos defendidos há anos pelo movimento cooperativista.

Ainda assim, a prática promete ser mais complexa do que o discurso. O grande desafio está na definição dos créditos tributários e na neutralidade fiscal nas operações com terceiros, temas que permanecem indefinidos na regulamentação atual.

O reconhecimento do ato cooperativo

O reconhecimento formal do chamado ato cooperativo — aquele em que o cooperado e a cooperativa atuam em benefício comum, sem objetivo de lucro — representa uma conquista histórica para o setor. Na prática, a alíquota zeroevita que a cooperativa seja tributada em dobro, como se fosse uma empresa comum, nas transações internas com seus associados.

Para o advogado André Aidar, sócio e head de Direito do Agronegócio no Lara Martins Advogados, esse avanço é fundamental, mas está longe de resolver todos os problemas. “Há avanços importantes, mas com pontos de atenção. A emenda e a lei complementar reconheceram a natureza peculiar do ato cooperativo e asseguraram alíquota zero nas operações entre cooperado e cooperativa. O problema é que ainda há dúvidas sobre o uso de créditos nas operações com terceiros e sobre como essa neutralidade se aplicará em cadeias produtivas mais complexas”, afirma.

Aidar lembra que, em setores integrados — como o de grãos, carnes e lácteos, em que cooperativas comercializam insumos e produtos com parceiros externos —, o tratamento diferenciado pode criar inconsistências de crédito entre diferentes elos da cadeia, desorganizando preços e repasses.

Insegurança jurídica e risco de distorções

A principal preocupação dos especialistas é que a falta de uniformidade nas regras tributárias cause perda de competitividade e aumento de litígios fiscais. O agronegócio brasileiro é fortemente baseado na integração entre produtores, cooperativas e agroindústrias, e qualquer desequilíbrio fiscal tende a repercutir nos custos de produção e na precificação dos alimentos.

“Sem regras uniformes, o modelo cooperado perde eficiência. Questões como o crédito tributário nas relações com não associados e o tratamento de operações mistas ainda carecem de definição. Isso eleva custos e enfraquece o sistema de integração produtiva”, explica Aidar.

A insegurança jurídica é um problema conhecido do sistema tributário brasileiro. Segundo dados da CNI, o país acumula mais de R$ 5 trilhões em contenciosos tributários — o equivalente a mais da metade do PIB —, e as mudanças estruturais, embora necessárias, podem abrir novas frentes de disputa caso a transição não seja bem regulamentada.

O desafio da neutralidade tributária

A neutralidade fiscal — ou seja, a garantia de que nenhum agente da cadeia seja onerado injustamente — é um dos princípios centrais da reforma. No caso das cooperativas, isso significa que as operações entre cooperado e cooperativa não devem gerar crédito ou débito, mantendo a equivalência de tratamento frente às empresas tradicionais.

Outras notícias:

Na teoria, a alíquota zero cumpre esse papel; na prática, a ausência de regras claras sobre o uso e transferência de créditos tributários pode gerar efeitos colaterais indesejados, como distorções na formação de preços e aumento da carga efetiva sobre determinados segmentos.

O modelo de créditos é especialmente sensível nas cadeias longas de produção, como a de alimentos, em que um insumo pode passar por várias etapas antes de chegar ao consumidor final. Sem uma definição precisa sobre a acumulação e compensação de créditos, o sistema corre o risco de onerar o cooperado ou a cooperativa em pontos distintos da cadeia.

Ajustes necessários para evitar perdas

Para mitigar esses riscos, Aidar propõe três medidas complementares. Primeiro, uma regulamentação detalhada sobre o alcance da não incidência, especificando quando e como o benefício se aplica. Segundo, a criação de guias de compliance tributário capazes de diferenciar atos cooperativos (internos) de atos mercantis (externos). Por fim, a instalação de um comitê técnico tripartite, com representantes do Ministério da Fazenda, da Organização das Cooperativas Brasileiras (OCB) e dos estados e municípios, para acompanhar a aplicação prática das normas.

“Esse acompanhamento técnico permitiria ajustes graduais e uniformes, garantindo a neutralidade e a segurança jurídica que o setor precisa”, aponta o advogado.

A proposta de um comitê ganha força justamente pela complexidade federativa da reforma, que afeta tributos compartilhados entre União, estados e municípios. Um canal permanente de coordenação poderia evitar interpretações divergentes e reduzir o contencioso, sobretudo nos setores mais sensíveis da economia.

Impactos na transição até 2033

O cronograma de transição do novo sistema, que vai até 2033, obriga cooperativas e agroindústrias a iniciarem desde já planos de adaptação. Isso inclui revisão de contratos, ajuste de sistemas contábeis, reorganização de cadeias de fornecimento e planejamento da migração de créditos tributários.

“As cooperativas precisarão revisar contratos, ajustar sistemas e planejar a migração de créditos. A neutralidade ainda imperfeita pode pressionar margens e preços, mas o reconhecimento da alíquota zero nas operações entre cooperado e cooperativa ajuda a mitigar parte desses riscos”, conclui Aidar.

Entre o avanço e a incerteza

A reforma tributária é vista como um divisor de águas na história fiscal do país. Para as cooperativas, representa um avanço inegável — o reconhecimento do ato cooperativo como núcleo produtivo e não como mera intermediação comercial. Contudo, a ausência de definições complementares pode comprometer esse ganho e afetar a estabilidade de um setor que responde por quase 30% do PIB nacional.

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O desafio será transformar o avanço constitucional em segurança operacional. Se bem implementada, a nova estrutura pode modernizar a tributação do agronegócio, reduzir litígios e aumentar a transparência. Se mal conduzida, pode criar um labirinto de exceções e incertezas que ameaça justamente o modelo que ajudou o Brasil a se tornar uma potência agroexportadora.