Emendas pix: como a disputa por orçamento redefine o poder entre Executivo e Congresso

Daniel Leão Bonatti*

A história mostra que, em maior ou menor grau, todos os presidentes da Nova República enfrentaram crises que, direta ou indiretamente, envolviam o modo como o dinheiro público é alocado. Foi assim com os “anões do orçamento” no governo Collor, com as denúncias de compra de votos para a reeleição de FHC, com o escândalo dos sanguessugas no governo Lula e, mais recentemente, com o chamado “orçamento secreto” durante o governo Bolsonaro.

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O orçamento é uma lei de autorização, ou seja, o ato em que o Poder Executivo prevê e o Poder Legislativo autoriza a execução das despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e a outros fins adotados pela política econômica ou geral do país (Aliomar Baleeiro, 2015).

Mas a fronteira entre autorizar e executar nunca foi pacífica. Foi em meio a um contexto de fragilidade do Executivo, em 2015, que o Congresso Nacional aprovou a Emenda Constitucional nº 86, criando o instituto da emenda impositiva. A medida alterou o §9º do artigo 166 da Constituição Federal, determinando que as emendas individuais apresentadas pelos parlamentares, até o limite de 1,2% da receita corrente líquida, devem ser obrigatoriamente executadas pelo Executivo, sendo metade destinada à saúde.

A mudança se tornou um instrumento de desequilíbrio na relação entre os poderes e uma afronta à prerrogativa do Executivo de gerir o orçamento. Mas, sob outro prisma, ela também pode ser interpretada como um instrumento de legitimidade democrática, especialmente quando analisada à luz do equilíbrio entre poder e representação.

Entre o fisiologismo e a representação legítima

De acordo com o Latinobarômetro, um estudo anual de opinião pública realizado em 18 países da América Latina, quando perguntados sobre a confiança no Congresso Nacional, os respondentes indicaram “nenhuma” confiança em patamar sempre superior a 20% em toda a série histórica iniciada em 1995. O pico da desconfiança com o Congresso foi em 2017, quando “nenhuma confiança” foi a resposta de mais de 60% dos entrevistados, e 85% responderam “nenhuma” ou “pouca” confiança, somadas.

Há, portanto, um déficit de representação democrática do Poder Legislativo, o que não é privilégio do Brasil, considerando os dados do Latinobarômetro, que mostram a forte baixa confiança nas instituições legislativas do continente.

As emendas impositivas atribuem ao parlamentar responsabilidade sobre a execução de programas e obras que podem estar atrelados ao programa de governo vencedor, ou seja, à vontade da maioria da população. Há, porém, um ponto crucial: a legitimidade das emendas impositivas depende de proporção e propósito. Quando o volume de recursos sob controle do Legislativo ultrapassa um limite razoável, a ponto de comprometer a capacidade do Executivo de implementar sua agenda eleita, o equilíbrio se rompe, e o instrumento se converte em distorção.

O primeiro desafio, portanto, seria definir a proporção adequada. Tal debate não avança, em parte, porque a emenda impositiva tem sido tratada apenas como instrumento de poder, qual seja: a autonomia e independência do Legislativo, que se arvora na falta de transparência para privilegiar sua reeleição, sem a necessidade de barganha política com o Poder Executivo, que, por sua vez, foi legitimamente eleito para implementar suas ações.

Porém, podemos considerar que, em patamares moderados, como o atual percentual de 1,2% da receita corrente líquida, as emendas impositivas podem fortalecer a democracia representativa, servindo como válvula de responsividade entre as demandas locais e a máquina estatal. Em vez de ameaça à racionalidade orçamentária, elas podem ser entendidas como uma expressão institucional da pluralidade política.

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Nesse sentido, em 2019, a Emenda Constitucional nº 105 aperfeiçoou o mecanismo das emendas impositivas, criando modalidades distintas de transferência dos recursos: as transferências especiais, conhecidas como “emendas Pix”, e as transferências com finalidade definida, executadas via convênio. As primeiras simplificam a execução, transferindo diretamente os recursos aos entes subnacionais; as segundas exigem planos, metas e cronogramas, com maior controle. Ambas ampliam o alcance das políticas locais, desde que acompanhadas de mecanismos robustos de transparência e controle social.

Tais instrumentos poderiam ser aperfeiçoados no sentido de dar maior transparência à aplicação das emendas, pois, ao se definir a modalidade, critérios podem ser estabelecidos para a liberação do recurso e a garantia de sua aplicação, incorporando mecanismos de prestação de contas efetivos. A solução para essa questão estaria no segundo desafio que identificamos: a definição de propósito.

A sensibilidade do político eleito pode auxiliar na seleção das prioridades do Poder Executivo em exercício, e as emendas podem dar vazão a essas demandas, levando-as à prioridade estatal. Se houver alinhamento institucional entre as demandas parlamentares e o programa de governo do Executivo, podemos imaginar a emenda impositiva como um instrumento de legitimidade democrática.

Porém, uma crítica frequente às emendas parlamentares é o risco de “paroquialismo”: o uso do orçamento público para atender a interesses locais ou clientelistas. Essa percepção se consolidou no imaginário popular e, por consequência, contaminou o debate público.

No entanto, como observa Dayson de Almeida – consultor de orçamento e fiscalização financeira da Câmara dos Deputados e pesquisador brasileiro, conhecido por seus estudos e análises na área de finanças públicas e orçamento governamental – trata-se de um “mito da ineficiência alocativa”. Estudos mostram que, em contextos federativos desiguais e com forte centralização de recursos, as emendas podem gerar ganhos de bem-estar social, ao permitir que demandas locais, muitas vezes ignoradas pela agenda central, sejam atendidas.

Em essência, a emenda parlamentar é o exercício da representação de interesses, uma das dimensões mais concretas da democracia representativa. Norberto Bobbio, um dos maiores pensadores políticos e filósofos do direito italianos do século XX, lembrava que a política não é o terreno da pureza moral, mas da ação voltada a resultados. O parlamentar eleito tem compromissos assumidos com seus eleitores, e a emenda é um dos recursos institucionais de poder que lhe permitem transformar a promessa em entrega.

Dito de outro modo, as emendas, especialmente as impositivas, são uma ponte entre o voto e a execução. Elas não substituem o planejamento central (que deve ser privilegiado), mas corrigem suas omissões. Em um país de proporções continentais, onde a distância entre o centro decisório e as realidades locais é enorme, negar aos representantes eleitos a possibilidade de direcionar parte mínima do orçamento seria negar uma dimensão essencial da própria representação democrática.

O equilíbrio possível

As emendas impositivas não devem ser vistas como antítese da boa gestão, mas como um teste de maturidade democrática. O desafio é equilibrar autonomia e coordenação, representação e eficiência. No fundo, o que está em jogo é o mesmo elo que conecta o voto à entrega: a capacidade de o Estado responder às preferências dos cidadãos sem abrir mão da coerência de sua política pública. As emendas impositivas, se bem calibradas, podem ser uma das pontes mais sólidas entre esses dois mundos.

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Elas, portanto, são o espelho das tensões e possibilidades da nossa democracia: quando limitadas por critérios de proporcionalidade, transparência e alinhamento programático, transformam-se de símbolo de barganha em instrumento de legitimidade. Não ameaçam a racionalidade orçamentária, mas a testam; não corroem a autoridade do Executivo, mas a desafiam a ser mais responsiva. Num sistema em que o voto precisa se converter em entrega, elas representam a chance de reaproximar a política da gestão, e o cidadão do Estado.