As escolhas de ministros ao STF são políticas?
José Miguel Garcia Medina*
A forma de escolha dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF) brasileiro toca no equilíbrio entre influência política e princípios constitucionais republicanos e tem sido objeto de reflexão recorrente em meus escritos. Não se trata de assunto novo. Discute-se o tema há muito tempo, desde a época em que outros mandatários ocupavam a Presidência da República. Mas o debate vem se acirrando nos últimos anos.
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Há acusações de lado a lado no sentido de que tais nomeações seriam realizadas com vistas a um loteamento político da Corte. Não é de estranhar que seja assim. O STF atua não apenas como Tribunal recursal que revisa decisões de instâncias inferiores em relação a temas de direito federal constitucional (ao julgar recursos extraordinários sobre questões de repercussão geral).
Além disso, realiza o controle abstrato de constitucionalidade das leis (quando julga ações diretas de inconstitucionalidade, por exemplo). Ao julgar esses recursos e essas ações, por vezes o Supremo acaba tocando em temas jurídicos que se relacionam à política e à moral. O Supremo, nesse contexto, muitas vezes acaba atuando como a última instância para a solução de conflitos políticos entre os Poderes Executivo e Legislativo, ou conflitos entre forças políticas que atuam dentro do Legislativo.
Não raro sucede, ainda, que o STF acabe se manifestando sobre questões relacionadas a temas morais e fazendo escolhas que o Legislativo não quis fazer, seja porque há, de fato, um desacordo moral a respeito do tema, seja porque qualquer escolha política atrairia a cólera do povo. Há muito venho sustentando em meus escritos que o Supremo deve tomar essas decisões com base em princípios jurídicos, e não à luz de valores morais ou políticos.
Essa nem sempre é, porém, a mensagem transmitida pela Corte. Não apenas o ex-Ministro Barroso, mas também outros juristas defendem que Cortes Constitucionais devem exercer uma peculiar tarefa iluminista: no exercício desse papel, em alguns momentos tocaria ao Supremo atuar como alguém que empurraria a sociedade para o progresso.
O problema é que, no que diz respeito a assuntos morais e políticos, a própria ideia sobre o que deve ser considerado como avanço civilizatório da sociedade entra em disputa. E o Supremo, como órgão que haveria de decidir com base em razões jurídicas, acaba sendo – indevidamente – arrastado para a arena política e passa a ser visto pela própria sociedade como um agente político.
A essas atribuições (dedicadas às formas de controle de constitucionalidade) soma-se outra, também relevante: a competência criminal para decidir crimes de que são acusados integrantes de algumas classes políticas. Cabe ao STF julgar, nas infrações penais comuns, o Presidente da República e os membros do Congresso Nacional, dentre outras figuras de semelhante quilate. Assim, integrantes do Supremo indicados pela Presidência da República e aprovados pelo Senado poderão vir a julgar crimes imputados a esses mesmos agentes políticos.
Os requisitos exigidos pela Constituição Federal para que alguém passe a ocupar uma das vagas do Supremo são bastante amplos: os ministros do STF devem ter reputação ilibada e notável saber jurídico. Não raro, Presidentes da República indicam nomes com quem têm alguma afinidade. Não surpreende que, entre nós, quem tenha sido Ministro da Justiça ou Advogado-Geral da União venha a ser indicado. Vários Presidentes da República seguiram esse caminho.
Mas, aí, acaba-se por abrir espaço para as críticas políticas. Desde a redemocratização, presidentes naturalmente escolhem nomes afinados com sua visão de mundo ou de sua confiança pessoal, algo inerente ao jogo democrático, já que mandatários eleitos tendem a moldar a orientação das instituições. O problema é que, diante do perfil e do papel que o Supremo tem ocupado nos últimos anos, a intensificação desse viés político-partidário vem se tornando seu traço mais marcante.
A indicação realizada pelo ocupante da cadeira de Presidente da República, durante bastante tempo, foi favorecida pelo presidencialismo de coalizão. Nesse contexto, o Presidente governa distribuindo cargos e favores orçamentários a uma multiplicidade de partidos em troca de apoio legislativo, de modo que senadores governistas dificilmente votam contra o nome proposto pelo Planalto, ao passo que a oposição raramente reúne votos suficientes para barrá-lo.
O fenômeno conecta-se à ideia de democracia delegativa: o presidente, uma vez eleito, age com ampla autonomia e o Legislativo abdica de um escrutínio efetivo, limitando-se a referendar as escolhas do Executivo. Desse modo, as nomeações ao STF costumam ser confirmações fáceis após sabatinas protocolares. Esse jogo de forças mudou significativamente nos últimos anos.
O presidencialismo de coalizão vem cedendo espaço para o parlamentarismo orçamentário. A partir da Emenda Constitucional 86/2015, as emendas parlamentares ao orçamento se tornaram impositivas, reduzindo o poder de barganha do Executivo, com isso tornando o Legislativo menos dependente. Com a chave do cofre menos concentrada no Planalto, senadores podem se sentir mais livres para restringir a indicação do Presidente da República.
Uma modificação desse estado de coisas dependeria de uma grande reforma constitucional, que alteraria não apenas o modo como os juízes do Supremo são escolhidos, mas, antes, o papel do próprio STF no direito e na sociedade brasileira. Há países democráticos que enfrentam problemas semelhantes, enquanto outros adotaram soluções para mitigar a interferência política nas cortes.
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O modelo brasileiro aproxima-se do norte-americano: nos Estados Unidos, o Presidente indica livremente os juízes da Suprema Corte, e o Senado os confirma, com cargos vitalícios (lá não há aposentadoria obrigatória, diferentemente do que ocorre no Brasil). Esse desenho, vigente há mais de dois séculos, pretendia blindar os magistrados de pressões de curto prazo, mas na prática gera disputas acirradas a cada vaga vitalícia, pois cada nomeação pode alterar o rumo da jurisprudência por gerações.
A politização ficou evidente em episódios recentes: em 2016, a maioria oposicionista no Senado se recusou a realizar a sabatina de um indicado do presidente Barack Obama, alegando que o sucessor deveria escolher após as eleições; já em 2020, essa mesma maioria apressou-se em confirmar uma indicada do presidente Donald Trump poucas semanas antes da eleição presidencial. Tais manobras revelaram que o processo norte-americano também se tornou um jogo de poder partidário.
Em contraste, muitas democracias europeias estruturaram a escolha de seus tribunais constitucionais de modo a diluir influências político-partidárias. Na Alemanha, por exemplo, nenhum juiz do Tribunal Constitucional é indicado isoladamente pelo chefe de governo. Em vez disso, metade dos 16 juízes é eleita pela Câmara e metade pelo Senado Federal, e cada escolha requer maioria de dois terços em seu respectivo colegiado.
Essa exigência de consenso qualificado força governo e oposição a negociar nomes de perfil técnico e moderado, aceitáveis para amplos setores, já que um candidato polarizado dificilmente atingiria 2/3 dos votos. Além disso, os magistrados alemães têm mandatos fixos de 12 anos, sem recondução. Outros países seguem lógica semelhante: em Portugal, por exemplo, os 13 juízes do Tribunal Constitucional têm mandato único de 9 anos, sendo 10 eleitos pelo Parlamento (por 2/3 dos votos) e os outros 3 escolhidos pelos próprios juízes já em exercício.
Já na Itália, a Corte Constitucional (15 membros, mandatos de 9 anos) divide as nomeações em três instâncias: cinco juízes escolhidos pelo Presidente da República, cinco pelo Parlamento (com maioria qualificada) e cinco pelos altos tribunais comuns. Em todos esses casos, observa-se um princípio comum: mandatos temporários, sem vitaliciedade, e participação compartilhada entre diferentes Poderes ou instâncias na indicação.
Nenhum sistema elimina por completo a influência política. Afinal, juízes constitucionais, em qualquer país, são escolhidos por atores políticos de alguma forma. Porém, os mecanismos adotados em boa parte da Europa dificultam a captura partidária das cortes e reforçam sua legitimidade. Mandatos fixos e escalonados garantem renovação periódica sem comprometer a continuidade jurídica, enquanto quóruns qualificados e divisão de poder nas nomeações obrigam a moderação e o diálogo entre correntes diversas.
O contraste com o modelo brasileiro e norte-americano é nítido: no caso desses dois países, um presidente com maioria legislativa consegue aprovar seu indicado e assegurar-lhe uma cadeira potencialmente por décadas, o que torna a disputa por cada vaga muito mais carregada de importâncias e pressões.
Há muitas propostas de reforma do STF em debate na academia, em órgãos representativos de classe e no próprio Congresso Nacional, inspirando-se em experiências estrangeiras como as indicadas acima. Eu mesmo, há mais de dez anos, alinho-me entre os defensores de alguma reforma, independentemente do matiz político de quem ocupa a Presidência.
Há várias ideias na mesa: instituir mandatos de 10 ou 12 anos não renováveis para os ministros, em substituição à atual permanência até a aposentadoria aos 75 anos; exigir quórum qualificado do Senado para aprovar o nome indicado; há também quem defenda dividir a prerrogativa de escolha: uma parte seria indicada pelo Presidente da República, outra parcela pelo próprio Congresso Nacional (talvez alternando Câmara e Senado), e até o Poder Judiciário poderia participar indicando alguns nomes (por meio de listas tríplices elaboradas por tribunais superiores, pela Ordem dos Advogados do Brasil ou pelo Ministério Público), com inspiração em modelos híbridos que funcionam em outros países e poderiam trazer maior pluralismo ao processo de escolha dos juízes.
Essas mudanças, no entanto, não são as mais importantes. Caso se pretenda alterar os critérios de escolha dos ministros do Supremo, deve-se, antes, discutir sobre as funções desempenhadas pela Corte. No passado, logo após o STF concluir o julgamento da Ação Penal 470 (conhecida como processo do “mensalão”), sugeri um balanço e a revisão da competência penal do Supremo.
Agora, a Corte encontra-se às voltas com o encerramento de outros processos penais de grande envergadura, que, assim como naquela época, causam grande impacto no ambiente político e repercutem na sociedade. Talvez tenha sido no julgamento daquela ação penal, há mais de dez anos, que os integrantes do Supremo se tornaram figuras midiáticas, acompanhadas pelo cidadão comum, que passou a se interessar até mesmo pela inclinação religiosa de um nome indicado ao cargo de ministro do Tribunal.
E essa inclinação religiosa tornou-se fator importante pois, como mencionei acima, o Supremo passou a se manifestar sobre temas que, aos olhos de pessoas do povo, de políticos e de muitos estudiosos sérios, seriam eminentemente morais, e que por isso acabariam sendo resolvidos com base em valores morais, e não em princípios jurídicos.
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Vê-se que o que está em jogo não é apenas a indicação de um novo ministro para o Supremo. A escolha, haja ou não reformas, tem e terá viés político. Mas, antes de se falar em critérios para a escolha, deveríamos conversar sobre as atribuições do Supremo e sobre como e por que chegamos até aqui. A resposta mais curta: o Supremo faz o que os Poderes Executivo e Legislativo o incumbiram de fazer, e acomodaram-se confortavelmente a esse estado de coisas, que, para ser modificado, dependeria de uma grande reforma constitucional, que alteraria não apenas o modo como os juízes do Supremo são escolhidos, mas, antes disso, implicaria em repensar o papel do próprio STF no direito e na sociedade brasileira.
*José Miguel Garcia Medina é sócio do escritório Medina Guimarães advogados. Doutor em direito pela PUCSP. Professor e autor de vários livros nas áreas de direito constitucional, civil e processual civil. E-mail: [email protected]
