Acordos no TCU destravam investimentos, mas tiram autonomia de gestores públicos

Joel de Menezes Niebuhr e Cláudia Bonelli*

O novo leilão do Aeroporto do Galeão virou um exemplo de como acordos podem destravar projetos que pareciam condenados a anos de disputa judicial. O caso mostra um movimento importante dentro da administração pública brasileira: sair da lógica do confronto e tentar resolver conflitos por negociação. Mas também levanta um alerta pouco comentado. Quando tudo passa a depender do aval dos órgãos de controle, o gestor público corre o risco de perder autonomia e virar refém do medo de decidir. 

O episódio do Galeão não surgiu do nada. O aeroporto havia sido concedido com expectativas que não se confirmaram. A concessionária enfrentou dificuldades, o contrato ficou desequilibrado e o caminho mais provável seria uma briga judicial longa, cara e travada. Esse cenário costuma paralisar investimentos e deixar a infraestrutura parada, esperando decisões que podem levar anos.

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Foi nesse contexto que entrou em cena uma solução mediada pelo Tribunal de Contas da União. O tribunal criou uma estrutura dedicada a negociar acordos envolvendo o poder público. Não foi um caso isolado.

Situações semelhantes ocorreram com o Aeroporto de Guarulhos, a Rodovia Fernão Dias, projetos de energia e telecomunicações. Quando a negociação funciona, ela evita o colapso do serviço e permite que investimentos voltem a acontecer.

Quando negociar vira alternativa ao colapso

Durante muito tempo, a reação padrão diante de conflitos contratuais foi a rigidez. Servidores públicos costumam agir com cautela extrema, muitas vezes por medo de punições futuras. O resultado disso é conhecido por quem acompanha obras públicas: contratos travados, projetos paralisados e dinheiro público imobilizado.

Hoje, o Brasil convive com milhares de obras interrompidas. São mais de 11 mil canteiros parados espalhados pelo país. Esse número não representa apenas prejuízo financeiro. Ele simboliza serviços que não chegam à população, hospitais que não são concluídos, estradas que não são entregues e equipamentos públicos que ficam pela metade. 

É nesse cenário que a solução consensual aparece como uma saída possível. Negociar não significa abrir mão de controle. Significa reconhecer que insistir em litígios intermináveis pode ser mais prejudicial do que buscar um acordo bem estruturado.

Quando uma disputa se arrasta por anos, quem perde não é apenas o governo ou a empresa. Quem perde é a sociedade que depende daquela infraestrutura.

O risco de transformar o controle em muleta

Apesar dos resultados positivos, o modelo atual levanta uma preocupação legítima. Hoje, muitos gestores só se sentem seguros quando contam com o aval direto de um órgão de controle. Essa espécie de proteção institucional funciona como um escudo contra acusações futuras.

O problema é que esse comportamento pode gerar um efeito colateral perigoso: a infantilização da administração pública.  A expressão pode parecer dura, mas descreve um fenômeno real.

Quando o gestor se acostuma a decidir apenas sob supervisão direta, ele perde confiança na própria capacidade técnica. Em vez de agir com autonomia, passa a esperar autorização externa para cada movimento relevante.

E isso cria um ciclo difícil de quebrar. A segurança jurídica deixa de ser resultado de decisões bem fundamentadas e passa a ser vista como algo que depende da presença constante do fiscal.

O gargalo que começa a aparecer

Outro problema é a capacidade limitada dos órgãos que conduzem essas negociações. Dezenas de pedidos de solução consensual já foram apresentados ao Tribunal de Contas, mas apenas uma pequena parte foi aceita. Isso cria um funil. Só os casos considerados mais relevantes conseguem chegar à mesa de negociação. 

Na prática, isso significa que muitos projetos continuam travados. E surge uma pergunta inevitável: quem define o que é prioridade?

A resposta não é simples. A avaliação sobre o impacto social de cada obra envolve escolhas subjetivas. Para quem depende de um hospital parado, por exemplo, aquele projeto pode ser mais importante quanto um aeroporto internacional.

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Essa disputa por prioridade mostra que o modelo atual, embora eficiente em alguns casos, ainda não tem escala suficiente para resolver o problema de forma ampla.

Multiplicar a negociação não é simples

Uma solução possível seria multiplicar exponencialmente as estruturas dos órgãos de controle dedicadas à mediação. Criar mais equipes, formar especialistas e abrir novos canais de negociação. Mas essa alternativa esbarra em dificuldades práticas.

Essas estruturas exigem profissionais treinados, conhecimento técnico e recursos financeiros. Também dependem de uma mudança cultural dentro dos próprios órgãos de controle. Nem sempre há disposição institucional para assumir esse papel de forma massiva.

E mesmo que houvesse, ainda restaria outro desafio: evitar que o controlador se torne protagonista excessivo das decisões. Quando o órgão que deveria fiscalizar passa a participar intensamente da negociação, existe o risco de perder o distanciamento necessário para exercer o controle com independência.

O papel da autonomia na gestão pública

Talvez o ponto mais importante desse debate esteja na autonomia dos gestores. Para que o modelo consensual funcione em larga escala, a confiança precisa voltar para a ponta da gestão. Isso significa permitir que servidores tomem decisões técnicas sem o receio permanente de responsabilização futura baseada em interpretações subjetivas.

Sem essa confiança, a negociação continuará sendo exceção, e não regra. O resultado é previsível: obras continuam paradas, contratos seguem travados e a burocracia continua a ocupar o espaço que deveria ser da solução.

O equilíbrio entre negociação e responsabilidade

O desafio agora é encontrar um ponto de equilíbrio. De um lado, é preciso evitar que a negociação vire um espaço informal sem critérios claros. De outro, é necessário impedir que o medo paralise decisões legítimas. Esse equilíbrio depende de regras objetivas.

Filtros transparentes, critérios claros e análises técnicas bem estruturadas ajudam a garantir que acordos sejam feitos com responsabilidade e sem improviso. Quando essas condições existem, a negociação deixa de ser vista como risco e passa a ser percebida como ferramenta legítima de gestão.

O que o caso do Galeão realmente revela

O caso do Galeão simboliza algo maior do que um aeroporto renegociado. Ele mostra que o Estado brasileiro está tentando mudar a forma como resolve seus conflitos. Em vez de apostar sempre na disputa judicial, começa a experimentar soluções baseadas em diálogo.

Mas também revela que essa mudança ainda está em fase inicial. O modelo funciona, mas não está pronto. Ainda falta escala, clareza institucional e confiança mútua entre gestores e órgãos de controle. Se esses elementos não avançarem juntos, a negociação continuará sendo um caso isolado de sucesso, e não uma política consistente.

O futuro das soluções consensuais no Brasil

O caminho parece inevitável. Com o aumento da complexidade dos contratos públicos e a pressão por infraestrutura funcional, insistir em disputas intermináveis se torna cada vez mais inviável. Mas o sucesso desse modelo dependerá de um fator central: autonomia com responsabilidade.

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Sem autonomia, o gestor se paralisa. Sem responsabilidade, o sistema perde credibilidade. O futuro das soluções consensuais no Brasil passa exatamente por esse equilíbrio. Se for bem conduzido, o país pode destravar investimentos, reduzir conflitos e acelerar a entrega de obras essenciais.

Se falhar, continuará convivendo com canteiros abandonados e decisões que nunca chegam ao fim.

_{*Joel de Menezes Niebuhr e Cláudia Bonelli são advogados especializados em infraestrutura, sócios da Menezes Niebuhr Sociedade de Advogados.}