A convenção OIT sobre povos tradicionais e litígios em licenciamentos ambientais
Roberta Danelon Leonhardt, Cesar Roenick, Camila Scopel e Carla Oliveira Fernandes Silva*
A Convenção nº 169 da Organização Internacional do Trabalho (OIT/169) deu novo olhar aos direitos e prerrogativas dos povos tradicionais, salvaguardando, dentre outros, os seus direitos políticos, socioambientais e territoriais. Ratificada por meio do Decreto Legislativo nº 143/2002, a OIT/169 possui caráter supralegal, integrando o ordenamento jurídico nacional em posição superior às leis ordinárias, mas abaixo da Constituição Federal (CF).
O objetivo maior da regra é claro: a proteção dos direitos dos povos tradicionais. É o que estabelece o art. 6º da OIT/169, indicando que os governos devem consultar esses indivíduos cada vez que sejam previstas medidas legislativas ou administrativas suscetíveis de afetá-los diretamente.
Apesar de suas claras diretrizes, a OIT/169 e o Decreto 143/2002 não estabeleceram um rito específico para definir o procedimento de consulta das comunidades tradicionais. Também não há regramento próprio ou portaria das entidades e órgãos encarregados pela tutela de povos específicos responsáveis, tais quais o Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), a Fundação Nacional dos Povos Indígenas (Funai) e a Fundação Cultural Palmares.
Em razão dessa omissão, há dispersão prática e teórica quanto à efetiva forma de cumprimento das exigências da OIT/169 – com a consequente insegurança jurídica para os agentes de mercado que desejam iniciar projetos no país.
O Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (Ibama), por exemplo, registra que o licenciamento ambiental possui como uma de suas mais expressivas características a participação social na tomada de decisão, adotando o uso de audiências públicas para implementar a participação social. Porém, não há diretriz clara sobre a participação de comunidades tradicionais.
Muito já se disse sobre a importância das audiências, especialmente para publicizar os possíveis impactos da atividade a ser desenvolvida para toda a coletividade. Mais do que isso, as audiências permitem a efetiva participação da sociedade na criação e implementação de projetos de interesse público – seja no aspecto positivo (criação de empregos e desenvolvimento econômico), quanto nos potenciais riscos e efeitos negativos (possível degradação ambiental, deslocamento de pessoas, prejuízos a negócios familiares).
Embora existam iniciativas para regulamentação do tema, dentre as quais destaca-se o Projeto de Lei 10.678 de 2018, de autoria da Deputada Federal Erika Kokay do PT/DF, em trâmite perante a Câmara dos Deputados, o tema segue sem regramento específico, causando insegurança quanto ao entendimento acerca da suficiência da audiência pública para adequado cumprimento dos princípios da OIT/169 quando o projeto em curso envolver a participação da comunidade tradicional.
Sobre o tema, o Tribunal Regional Federal da 5ª Região (TRF-5) recentemente se posicionou pela necessidade de atividades complementares à audiência pública para atingimento da OIT/169. Nos casos, entendeu-se que as audiências públicas deveriam ser precedidas de um diálogo com a comunidade tradicional impactada pelo projeto econômico, permitindo (i) a capacitação das comunidades tradicionais no que toca os impactos que o empreendimento pode ocasionar no dia a dia e a atividade que esses povos desempenham; e (ii) a efetiva oitiva dos povos tradicionais.
Nesse mesmo sentido existe decisão do Superior Tribunal Federal (“STF”) que em sede de Suspensão de Liminar, ratificou decisão proferida pelo Tribunal Regional Federal da 1ª Região (“TRF-1”) que havia determinado o prosseguimento de atividades licenciatórias ambientais, sob a fundamentação de que não há regulamentação específica da OIT/69 para as tratativas com entidades tradicionais. Indicou-se que há uma liberdade na forma no processo de consulta às comunidades tradicionais, cabendo ao órgão executivo diretamente atrelado ao licenciamento a investigação de sua adequação para o caso concreto.
O Judiciário adota uma posição de deferência aos planos de divulgação geridos pela Administração Pública. Preserva-se o princípio da separação dos poderes e reforça-se o aspecto de individualização e particularidade de cada um dos casos, sem a necessidade de se observar um existente rito padrão ou pouco maleável.
Nesse sentido, sem retirar a importância das audiências públicas para noticiar e fomentar a participação da sociedade civil na elaboração e execução dos projetos de interesse público, há uma tendência pelo órgão regulador de requerer que atividades preparatórias à audiência sejam realizadas para garantir a oitiva das comunidades tradicionais. E essa diretriz tem sido ratificada pelo Judiciário, reconhecendo a competência do executivo sobre o formato de implementação da OIT/169.
*Roberta Danelon Leonhardt, sócia da área de Ambiental do Machado Meyer Advogados. Cesar Roenick, advogado da área de Contencioso do Machado Meyer Advogados. Camila Scopel, advogada da área de Ambiental do Machado Meyer Advogados. Carla Oliveira Fernandes Silva, advogada da área de Contencioso do Machado Meyer Advogados.
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