Campo de Marte: quando o voo por instrumentos pousa sobre o direito à cidade

Nathalia Lopes, Rodrigo Bicalho e Rodrigo Passaretti*

O contexto: da concessão à restrição

Em 2022, o Aeroporto Campo de Marte, na Zona Norte de São Paulo, foi concedido à iniciativa privada, em contrato de 30 anos que incluiu também o Aeroporto de Jacarepaguá, no Rio de Janeiro. Entre as obrigações assumidas pela concessionária está a migração do regime de operação do aeródromo, do voo visual (VFR) para o voo por instrumentos (IFR), mudança que amplia consideravelmente a capacidade e a regularidade operacional do aeroporto, voltado essencialmente à aviação geral e executiva.

Ocorre que a operação por instrumentos não altera apenas a forma de navegação das aeronaves; ela redesenha, em termos técnicos, as superfícies de proteção do aeródromo. Como os procedimentos IFR dependem de trajetórias padronizadas de aproximação, decolagem e eventual arremetida, torna-se necessário preservar faixas mais amplas de espaço aéreo livre de construções.

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O efeito urbanístico é imediato: áreas antes não alcançadas, ou alcançadas de forma menos intensa pelas limitações aeronáuticas, passam a ficar submetidas a novos limites de altura, exigências de anuência prévia e restrições ao aproveitamento construtivo dos terrenos. Em razão disso, o Comando da Aeronáutica (Comaer/Decea) passou a estabelecer novos parâmetros restritivos para as edificações no entorno do Campo de Marte.

O efeito prático é notável: foi projetado um raio de análise de aproximadamente 20 quilômetros a partir do aeroporto, alcançando vastas porções da capital e de municípios vizinhos, com tetos de altura que variam conforme a cota do terreno e a proximidade das trajetórias de aproximação e decolagem.

Novas construções que ultrapassem os limites de gabaritos passam a depender de anuência prévia do Comaer/Decea, e, nas áreas mais próximas da pista e dos eixos de aproximação, a redução do potencial construtivo é severa, atingindo justamente regiões em que a legislação urbanística apostam no adensamento, especialmente junto aos eixos de transporte coletivo, concebidos para concentrar moradias, atividades econômicas e maior aproveitamento construtivo nas áreas já servidas por infraestrutura de transporte público, de modo a aproximar a população dos empregos e promover uma mobilidade urbana mais eficiente e sustentável.

Não se nega a importância das zonas de proteção de aeródromo, que têm assento no Código Brasileiro de Aeronáutica (Lei nº 7.565/1986, arts. 43 e 44) e sujeitam as propriedades vizinhas dos aeródromos a “restrições especiais” definidas em planos aprovados pela autoridade aeronáutica, e encontram fundamento na competência da União para explorar a infraestrutura aeroportuária (CF, art. 21, XII, “c”) e legislar privativamente sobre direito aeronáutico (CF, art. 22, I).

A questão que se coloca — e que merece ser enfrentada com serenidade — é outra: até que ponto uma escolha administrativa e contratual da União (a conversão de um aeroporto urbano de aviação executiva para operação por instrumentos), tomada sem participação do Município, pode redesenhar, por via reflexa, o ordenamento urbanístico de uma metrópole inteira? 

Moradia e função social da cidade: o outro prato da balança

O art. 6º da CF arrola a moradia entre os direitos sociais fundamentais, ao lado da saúde, da educação e — desde a Emenda Constitucional nº 90/2015 — do próprio transporte.

A esse direito soma-se o princípio da função social da propriedade, previsto no art. 5º, XXIII, e reiterado no art. 170, III, da Constituição. No plano urbano, a CF foi ainda mais explícita: “a propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor” (art. 182, §2º).

São Paulo convive com um déficit habitacional crônico e é, ao mesmo tempo, o principal polo de atração de brasileiros que migram para estudar e trabalhar. Justamente por isso, o PDE elegeu como estratégia central o adensamento construtivo e populacional ao longo dos eixos de estruturação da transformação urbana, com incentivos específicos à Habitação de Interesse Social (HIS).

Ao rebaixar os gabaritos em ampla porção da Zona Norte e de áreas adjacentes, por exemplo, as novas restrições aeronáuticas esvaziam, nesses territórios, exatamente o instrumento de que a cidade dispõe para produzir moradia acessível perto do transporte público.

O prejuízo é do incorporador, é do trabalhador que deixará de morar perto do metrô, é da política habitacional que perde viabilidade econômica, é da cidade que se vê obrigada a empurrar seu crescimento para periferias cada vez mais distantes, em favor da ampliação de voos executivos na cidade.

Poder-se-ia objetar que a ampliação operacional do Campo de Marte também realizaria o direito social ao transporte, igualmente inscrito no art. 6º. A objeção, contudo, não resiste a uma leitura sistemática da Constituição.

O transporte foi alçado a direito social pela EC nº 90/2015 em um contexto muito preciso: o das manifestações populares por mobilidade urbana e o da consolidação da Política Nacional de Mobilidade Urbana (Lei nº 12.587/2012). O direito social ao transporte é, essencialmente, o direito do cidadão de deslocar-se com dignidade entre residência, trabalho, escola e lazer, o que se traduz, prioritariamente, em transporte público coletivo de qualidade e acessível.

A operação por instrumentos de um aeroporto dedicado à aviação principalmente executiva não se subsume, via de regra, a essa categoria. Beneficia um universo restrito de usuários que já é servido por Congonhas, Guarulhos e, recentemente, pelo Aeroporto Catarina, em São Roque — este último concebido precisamente para a aviação executiva e já dotado de operação por instrumentos.

Além disso, a discussão sobre a conveniência de aeroportos instalados no coração das grandes cidades é uma discussão que enfrenta o modelo de cidade que se pretende para São Paulo. Aeródromos como o Campo de Marte e, de modo ainda mais emblemático, Congonhas, nasceram em áreas então descampadas e foram progressivamente envolvidos pela mancha urbana, até se converterem em equipamentos centrais de uma metrópole que cresceu ao seu redor.

A conveniência existe: a proximidade com os polos financeiros, a agilidade dos deslocamentos e a vocação corporativa desses terminais os tornaram infraestruturas estratégicas. Não se trata, portanto, de negar-lhes utilidade, tampouco de ignorar que a cidade aprendeu a conviver com suas limitações.

O problema surge quando essa conveniência, medida sob a ótica de um segmento específico de usuários, passa a ser sopesada contra os custos difusos que a operação impõe ao tecido urbano. É aqui que a balança constitucional exige leitura mais cuidadosa.

Do outro prato da balança estão externalidades que não podem ser tratadas como mera inconveniência administrativa. A operação de aeronaves em grandes cidades suscita questões de segurança de voo, agravadas por pistas que atravessam bairros inteiros, como a própria história de Congonhas evidencia; soma-se a isso o impacto do ruído sobre a qualidade de vida de milhares de moradores e, sobretudo, o efeito reflexo das zonas de proteção de aeródromo sobre o direito à moradia e sobre a função social da propriedade urbana.

Ao rebaixar gabaritos e congelar o potencial construtivo de amplas porções da cidade, essas restrições esvaziam, justamente nos territórios servidos por transporte coletivo, o instrumento de que o Município dispõe para enfrentar o déficit habitacional e conter a expansão periférica, especialmente em áreas de mananciais.

A conveniência da localização central, quando confrontada com a competência municipal para ordenar o solo e com os direitos sociais à moradia e ao transporte, revela-se um falso dilema de tudo ou nada: a solução constitucionalmente adequada não está em suprimir o aeroporto nem em sacrificar a cidade, mas em submeter a decisão à proporcionalidade, ao federalismo cooperativo e à ponderação que compatibilize a segurança da navegação aérea com o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade.

Disso decorre uma inversão difícil de conciliar: sacrifica-se, em escala metropolitana, o direito fundamental à moradia de milhares de famílias para viabilizar conforto operacional de um segmento restrito da aviação privada. Do ponto de vista jurídico, esse vício não é de mera inconveniência, é de inconstitucionalidade.

Competência municipal, plano diretor e o risco de esvaziamento do art. 182

Além disso, o art. 30, VIII, da CF concede aos Municípios competência exclusiva para “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano“.

E o art. 182, caput, é categórico: “a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes“.

Aqui também não se nega que as normas aeronáuticas da União se sobrepõem à legislação municipal naquilo que constitui direito aeronáutico e segurança da navegação aérea. Não se está a sustentar que o Município possa, invocando seu zoneamento, autorizar obstáculos que ponham em risco a segurança de voo. Também não se trata de compatibilizar a cidade com um aeroporto preexistente e suas limitações históricas.

Trata-se de uma decisão nova da União, veiculada em contrato de concessão, que altera o regime operacional do aeródromo e, como consequência deliberada e previsível, rebaixa gabaritos e congela o potencial construtivo de dezenas de bairros, atropelando diretrizes de um Plano Diretor recém-revisado pela Câmara Municipal.

Em outras palavras, quando a restrição aeronáutica deixa de ser condicionamento pontual da propriedade vizinha ao aeródromo e passa a funcionar, na prática, como um zoneamento federal paralelo, sobreposto e contrário ao zoneamento municipal em escala metropolitana, opera-se um desvirtuamento: a competência da União para legislar sobre direito aeronáutico é utilizada para produzir efeito típico da competência privativa municipal de ordenação do solo urbano.

Nessa medida, o esvaziamento do plano diretor por ato administrativo federal configura invasão de competência e ofensa ao art. 182 da CF, caracterizando o segundo vício de inconstitucionalidade que se soma ao primeiro.

O teste de proporcionalidade: 15% de ganho operacional justificam a compressão urbanística imposta à cidade?

A questão da proporcionalidade torna-se ainda mais evidente quando se confronta a dimensão do ganho operacional pretendido com a extensão dos efeitos urbanísticos dele decorrentes.

Segundo estimativa divulgada pelo Secovi-SP, a implantação da operação por instrumentos no Campo de Marte poderia ampliar o número de voos em, no máximo, 15%, o que, considerada a movimentação registrada em 2024, corresponderia a aproximadamente 12 voos adicionais por dia em um cenário otimista, ou a cerca de seis voos diários em cenário mais conservador.

Não se trata, portanto, de discutir a ampliação de uma infraestrutura essencial de transporte coletivo, nem de resolver gargalo estrutural de mobilidade urbana de fruição universal. Trata-se de incremento operacional relativamente modesto em aeroporto voltado predominantemente à aviação geral e executiva, cujo benefício direto alcança público restrito, ao passo que o ônus imposto à cidade se projeta sobre vastas áreas urbanas, incluindo regiões nas quais o PDE orientou o adensamento, a produção habitacional e o melhor aproveitamento da infraestrutura de transporte já instalada.

É justamente nesse ponto que a medida deve ser submetida ao crivo mais rigoroso da adequação, da necessidade e da proporcionalidade em sentido estrito. Ainda que se admita que a operação IFR seja tecnicamente adequada para ampliar a regularidade dos pousos e decolagens, permanece indispensável demonstrar que não haveria alternativa menos gravosa ao ordenamento urbano, seja por ajustes operacionais, seja por limitação dos procedimentos, seja por compatibilização mais precisa das superfícies de proteção com as áreas efetivamente críticas para a segurança aérea.

No plano da proporcionalidade em sentido estrito, a pergunta é inevitável: é razoável submeter parte expressiva da cidade e de municípios vizinhos a novas limitações de gabarito, maior complexidade de licenciamento, perda de potencial construtivo e redução da viabilidade de empreendimentos habitacionais para viabilizar acréscimo estimado de apenas alguns voos por dia, beneficiando uma parcela mínima da população paulista?

A resposta constitucionalmente adequada não pode prescindir de uma análise transparente de custo-benefício, que considere não apenas a eficiência aeroportuária, mas também os impactos econômicos, sociais, ambientais e habitacionais da restrição imposta.

A ponderação, aqui, não autoriza que um ganho operacional marginal produza, por via reflexa, a compressão intensa de políticas públicas urbanas constitucionalmente protegidas. Se o aumento projetado de voos é limitado, também deve ser limitado, tecnicamente justificado e territorialmente calibrado o sacrifício imposto ao direito de construir, à função social da propriedade, à política habitacional e ao planejamento municipal.

Proporcionalidade e ponderação: o caminho constitucionalmente adequado

Estamos, ao fim, diante de uma colisão de princípios e bens constitucionais: de um lado, a segurança da navegação aérea e a competência federal sobre a infraestrutura aeroportuária; de outro, o direito fundamental à moradia, a função social da propriedade e da cidade, e a autonomia municipal para ordenar seu território.

Em conflitos dessa natureza, a Constituição não autoriza soluções de tudo ou nada: exige do Poder Público — em todas as esferas — atuação pautada pela proporcionalidade, pela razoabilidade e pela ponderação, em busca da máxima efetividade harmônica dos princípios em jogo, sem sacrifício integral de nenhum deles.

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Nada disso conduz, necessariamente, à paralisia da concessão ou à negação da autoridade aeronáutica. Conduz, isto sim, a exigências constitucionais mínimas que até aqui não foram observadas: a instauração de instância efetiva de articulação federativa entre União, Município e concessionária antes da homologação definitiva da operação por instrumentos; a demonstração técnica e motivada de que não há alternativa operacional menos restritiva ao tecido urbano; a compatibilização das superfícies de proteção com os eixos de adensamento do Plano Diretor Estratégico; e, subsidiariamente, o enfrentamento da questão indenizatória, pois restrições que esvaziem substancialmente o conteúdo econômico da propriedade ultrapassam o campo das limitações administrativas gratuitas e reclamam justa compensação.

_{*Nathalia Lopes, Rodrigo Bicalho e Rodrigo Passaretti são sócios do Bicalho Navarro Advogados.}