A PEC do fim da escala 6×1 cria o dever de reequilibrar os contratos públicos, mas não o procedimento

Natália Cepeda Fernandes*

A Câmara dos Deputados aprovou, em dois turnos, a PEC 221/2019, que extingue a escala 6×1 e reduz a jornada máxima de trabalho para 40 horas semanais. O texto segue agora para o Senado Federal. O debate público concentrou-se, até aqui, nos impactos trabalhistas e nos custos para o setor privado em geral. Pouco se falou, porém, sobre o que a PEC exige — e o que ela silencia — em relação aos contratos celebrados com a Administração Pública. Esse silêncio tem consequências práticas para os contratados.

O art. 9º da PEC, na redação aprovada pela Câmara, estabelece que, nos contratos vigentes com a administração pública direta e indireta — abrangendo licitações e contratos administrativos, concessões e permissões de serviços e obras públicas, parcerias público-privadas e outros instrumentos de colaboração com a iniciativa privada —, a redução da jornada somente será aplicada após aditamento contratual destinado à manutenção do equilíbrio econômico-financeiro, conforme o regime jurídico aplicável, a ser formalizado no prazo máximo de um ano contado da publicação da Emenda Constitucional.

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A lógica é correta. Contratos licitados sob a premissa de uma jornada máxima de 44 horas semanais foram precificados considerando determinada estrutura de custos, especialmente em atividades intensivas em mão de obra.

A redução da jornada sem correspondente revisão desses custos tende a configurar evento superveniente apto a justificar a discussão sobre recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.

A exata qualificação jurídica desse evento — seja como fato do príncipe, seja como hipótese de revisão decorrente de alteração normativa superveniente — certamente será objeto de debate, mas a potencial ruptura da equação originalmente contratada parece evidente, sobretudo em contratos cuja execução depende diretamente da alocação de pessoal.
O problema está menos no reconhecimento da necessidade de reequilíbrio e mais na forma como a PEC pretende viabilizá-lo.

O texto cria a obrigação de aditar. Mas não diz quem provoca o procedimento, como ele tramita, qual a metodologia de cálculo do desequilíbrio, nem o que acontece se a Administração simplesmente não agir dentro do prazo previsto. E é justamente nessa lacuna que reside o principal risco para os contratados.

A resposta para parte dessa questão está no próprio texto da proposta: ao final dos doze meses, a nova jornada passa a produzir efeitos independentemente da existência ou não do aditamento. Em outras palavras, se o contratado permanecer aguardando uma iniciativa espontânea da Administração, poderá se ver diante de uma situação bastante simples: a jornada foi reduzida, os custos aumentaram e a recomposição contratual não ocorreu.

Não se trata propriamente de um defeito de redação. Trata-se da consequência natural de uma emenda constitucional que reconhece a necessidade de preservação do equilíbrio econômico-financeiro, mas não estabelece um procedimento específico para sua implementação nem prevê consequência direta para a eventual inércia administrativa.

A Lei nº 14.133/2021 oferece instrumentos para enfrentar esse cenário. O art. 124, II, “d”, admite a alteração contratual para restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro em hipóteses de eventos supervenientes que afetem a execução do ajuste. A existência dessa ferramenta, contudo, não elimina a necessidade de atuação do contratado. O reequilíbrio não costuma ocorrer de ofício. Ele precisa ser demonstrado, quantificado e formalmente requerido.

Isso não significa, por outro lado, que a discussão será uniforme para todos os contratos. Em ajustes submetidos à Lei nº 14.133/2021, especialmente aqueles acompanhados de matriz de riscos detalhada, será necessário examinar como o risco decorrente de alterações legislativas foi distribuído entre as partes.

A existência de cláusulas específicas sobre mudanças normativas, custos trabalhistas ou eventos supervenientes poderá influenciar diretamente a extensão e até mesmo a viabilidade da recomposição pretendida.

Também não se pode descartar que surjam debates acerca da previsibilidade do evento, especialmente em contratos celebrados após o avanço da tramitação legislativa da proposta. Quanto mais próximo da eventual promulgação estiver o momento da contratação, maior tende a ser a discussão sobre a parcela de risco que deveria ter sido considerada pelo particular ao formular sua proposta.

Ainda assim, parece difícil sustentar que o contratado possa simplesmente aguardar o desenrolar dos acontecimentos. Quem pretende estar em posição adequada quando a Emenda for eventualmente promulgada deveria, desde já, iniciar o mapeamento dos contratos potencialmente impactados, identificar aqueles mais dependentes de mão de obra sujeita à redução de jornada, recalcular os custos envolvidos e estruturar a documentação necessária para demonstrar o desequilíbrio.

Esse exercício será particularmente importante porque a recomposição dependerá de demonstração concreta do impacto sofrido. Não bastará afirmar que os custos aumentaram. Será necessário demonstrar como a alteração da jornada afeta a formação de preços do contrato, quais despesas adicionais serão geradas e de que forma a nova realidade interfere na equação econômico-financeira originalmente pactuada.

A formalização tempestiva do pleito perante a Administração também tende a assumir papel relevante. Além de permitir o início do procedimento de revisão, a provocação formal reduz o risco de que eventual demora administrativa seja posteriormente atribuída à inércia do próprio contratado.

A PEC prevê, ainda, uma janela específica para os contratos aditados nos primeiros sessenta dias após a promulgação da Emenda, permitindo a observância da fase de transição para a nova jornada. Contratos que ultrapassarem esse período estarão sujeitos a regime distinto.

Considerando a quantidade de contratos potencialmente afetados e a limitada capacidade operacional de muitos órgãos públicos, é razoável supor que nem todos os pedidos serão analisados com a mesma velocidade. Estar preparado desde o início poderá fazer diferença.
Nas concessões e PPPs, a discussão assume contornos próprios.

A recomposição do equilíbrio econômico-financeiro nem sempre ocorrerá por meio de simples aditamento contratual ou reajuste de preços. Dependendo do modelo adotado, poderão entrar em cena mecanismos regulatórios como revisão tarifária, reprogramação de investimentos, extensão de prazos ou outras formas de recomposição previstas contratualmente. Ainda assim, a necessidade de provocar formalmente a discussão permanece a mesma.

O equilíbrio econômico-financeiro dos contratos públicos possui fundamento constitucional e integra a própria lógica das contratações estatais. A PEC reconhece essa realidade ao exigir a recomposição dos contratos afetados pela alteração da jornada de trabalho. O que ela não faz é garantir que essa recomposição acontecerá automaticamente.

Em outras palavras, a proposta cria o dever de reequilibrar, mas não cria um procedimento claro para que esse reequilíbrio aconteça. Entre uma coisa e outra existe um espaço relevante de risco jurídico e financeiro.

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É justamente nesse espaço que o contratado precisará atuar. Quem chegar ao final do período de transição sem estudos de impacto, sem memória de cálculo e sem provocação formal da Administração poderá descobrir que o reconhecimento abstrato do direito ao reequilíbrio e a efetiva recomposição financeira do contrato são questões bastante diferentes.

_{*Natália Cepeda Fernandes é sócia do Andrade Maia Advogados.}