Minerais críticos: entre a oportunidade estratégica e o risco da repetição histórica

Luiz Carlos Adami*

O debate acerca dos minerais críticos deixou de ocupar um espaço restrito à geologia ou à engenharia de minas para se consolidar como tema central da estratégia econômica, da segurança nacional e do posicionamento geopolítico dos Estados. Em um cenário global marcado pela transição energética, pela digitalização acelerada da economia e pela intensificação da disputa tecnológica entre grandes potências, esses recursos passaram a integrar o núcleo das decisões estatais estruturantes. Não se trata mais de discutir apenas onde estão as reservas, mas quem controla as cadeias produtivas, define padrões tecnológicos e exerce poder econômico a partir desses ativos.

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Nesse contexto, minerais como lítio, grafite, níquel, cobalto, terras raras e cobre passaram a ser internacionalmente classificados como insumos essenciais à economia contemporânea. Suas cadeias produtivas são altamente concentradas, vulneráveis a interrupções logísticas, geopolíticas ou regulatórias, o que explica sua crescente associação a políticas industriais, energéticas, comerciais, ambientais e de defesa. A centralidade desses minerais decorre menos de sua raridade geológica e mais de sua relevância funcional para setores estratégicos como energia, mobilidade, defesa, telecomunicações e tecnologia de ponta.

A experiência internacional demonstra que países que dominam essas cadeias não se limitam à extração ou à exportação primária. Ao contrário, estruturam capacidades industriais, controlam etapas críticas de refino e processamento, influenciam a formação de preços globais e consolidam relações comerciais assimétricas de longo prazo. 

O caso da China, que concentra parcela significativa da capacidade mundial de refino de terras raras e outros minerais estratégicos, evidencia de forma clara como ativos minerais podem ser convertidos em poder geoeconômico e instrumento de política externa.

Essa realidade impõe ao Brasil uma escolha estrutural: permanecer como fornecedor de matérias-primas de baixo valor agregado ou utilizar seu potencial mineral como vetor de desenvolvimento econômico, soberania tecnológica e inserção qualificada nas cadeias globais de valor.

A história econômica demonstra que a simples abundância de recursos naturais não é condição suficiente para o desenvolvimento. A literatura internacional aponta que países ricos em recursos minerais, mas desprovidos de política industrial integrada e de arcabouço institucional robusto, tendem a capturar apenas a renda primária da extração, permanecendo dependentes da volatilidade dos mercados internacionais. No caso dos minerais críticos, esse risco é ainda mais acentuado, pois a maior parcela do valor agregado encontra-se nas etapas posteriores da cadeia, como refino, processamento químico e manufatura avançada.

Sem investimentos consistentes nessas etapas, o país continuará exportando concentrados minerais e importando produtos de alto valor tecnológico — como baterias, semicondutores e ímãs permanentes — a custos significativamente superiores, perpetuando um ciclo de dependência tecnológica. Essa constatação explica por que, diferentemente de ciclos anteriores, observa-se atualmente um reconhecimento institucional explícito desse desafio por parte do Estado brasileiro.

Nesse sentido, o Projeto de Lei nº 2.780/2024, que institui a Política Nacional de Minerais Críticos e Estratégicos (PNMCE), parte da premissa de que esses minerais não podem ser tratados exclusivamente como commodities, mas como insumos estratégicos sujeitos à coordenação estatal, à indução de agregação de valor, ao estímulo à pesquisa, ao desenvolvimento tecnológico e à inovação. 

O projeto busca integrar a política mineral às políticas industrial, energética e climática, prevendo instrumentos de articulação interinstitucional, incentivos ao licenciamento ambiental eficiente, fortalecimento da pesquisa geológica e tecnológica, além de mecanismos de financiamento voltados à industrialização mineral. Esse movimento é complementado pelo Decreto nº 10.657/2021, que instituiu a Política de Apoio ao Licenciamento Ambiental de Projetos de Minerais Estratégicos e criou comitê interministerial responsável por priorizar projetos considerados relevantes ao desenvolvimento nacional.

Todavia, a efetividade desse arcabouço normativo depende de pré-condições estruturais. Uma das mais relevantes é a base informacional geológica. Estimativas indicam que apenas cerca de 27% do território nacional dispõe de mapeamento geológico adequado em escala compatível com projetos de médio e longo prazo.

Essa lacuna compromete a formação de ativos maduros, financiáveis e capazes de sustentar contratos estáveis. Sem informação geológica de qualidade, não há ativos financiáveis; sem ativos financiáveis, não há previsibilidade contratual; e, sem previsibilidade, não se consolida industrialização mineral. O conhecimento geológico, portanto, deve ser compreendido como infraestrutura estratégica, com relevância jurídica e econômica direta.

Essa lógica se estende ao plano regulatório. Cadeias globais de suprimento e investidores institucionais demandam estabilidade normativa, coerência decisória e previsibilidade jurídica — e não ausência de regulação. 

Embora o ordenamento mineral brasileiro, em especial o Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/1967) e a legislação que instituiu a Agência Nacional de Mineração (ANM), possua bases sólidas, ainda carece de integração operacional com as políticas industrial, energética e climática. A PNMCE busca preencher essa lacuna, mas seu sucesso dependerá da capacidade de coordenação entre órgãos públicos, da clareza normativa e da redução de assimetrias decisórias.

Nesse ambiente regulatório complexo, o licenciamento ambiental assume papel central não apenas como instrumento de proteção ambiental, mas como condição de acesso a mercados, financiamento e credibilidade internacional. Cadeias produtivas desprovidas de rastreabilidade, governança socioambiental e conformidade regulatória tendem a ser excluídas de mercados estratégicos e de linhas de financiamento condicionadas a critérios ESG. 

O debate jurídico relevante, portanto, não é entre licenciar ou não licenciar, mas entre licenciar de forma eficiente, transparente e tecnicamente qualificada ou de forma deficiente, capaz de comprometer a competitividade do setor.

É nesse ponto que se intensifica a judicialização dos processos de licenciamento ambiental. A recente suspensão judicial do licenciamento do projeto Longo Prazo da Samarco ilustra essa nova fronteira regulatória. Em decisão proferida em dezembro de 2025, a Justiça Federal entendeu que os estudos de impacto ambiental não teriam considerado adequadamente cenários de eventos extremos associados às mudanças climáticas, sinalizando uma tendência de exigir a incorporação explícita de variáveis climáticas nos estudos técnicos de grandes empreendimentos minerários. 

Embora essas decisões respondam a preocupações legítimas relacionadas à segurança ambiental e à gestão de riscos climáticos, elas também deslocam para o Poder Judiciário avaliações tradicionalmente atribuídas a órgãos técnicos licenciadores, ampliando a percepção de risco jurídico e regulatório.

Esse fenômeno produz impactos diretos sobre o ambiente de investimentos. A possibilidade de suspensão judicial de licenças regularmente concedidas eleva o custo de capital, reduz a atratividade de projetos de longo prazo e desincentiva investimentos em agregação de valor.

A posterior reversão de algumas dessas decisões em instâncias superiores reforça a necessidade de marcos regulatórios mais claros e do fortalecimento técnico das autoridades ambientais e regulatórias, de modo a assegurar processos de licenciamento previsíveis, cientificamente robustos e juridicamente seguros.

No plano geopolítico, essa equação ganha contornos ainda mais relevantes. Minerais críticos ocupam posição central nas estratégias de autonomia produtiva e segurança de suprimento de economias avançadas.

Entretanto, a mera existência de reservas minerais não gera poder geopolítico automático. Esse poder decorre da capacidade de processamento, da estabilidade institucional, da confiabilidade contratual, da formação de estoques estratégicos e da adesão a padrões internacionais. Adicionalmente, a distribuição territorial desses minerais no Brasil impõe desafios e oportunidades. 

Sem planejamento institucional adequado, zoneamento mineral, mecanismos de consulta prévia quando aplicáveis, garantias financeiras para fechamento de mina e fortalecimento efetivo da ANM, há risco de ampliação de passivos sociais e ambientais. Com governança adequada, contudo, abre-se uma oportunidade singular de desenvolvimento regional estruturado e sustentável.

Diante desse quadro, o Brasil não precisa escolher entre mineração e sustentabilidade, nem entre mercado e Estado. Precisa escolher entre estratégia e improviso. Os minerais críticos oferecem uma janela rara de reposicionamento econômico, tecnológico e geopolítico, mas essa janela é finita. 

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O subsolo brasileiro é promissor; contudo, o verdadeiro teste da soberania mineral ocorre acima da terra: na solidez das instituições, na qualidade das decisões regulatórias e na capacidade de transformar riqueza geológica em um projeto nacional de desenvolvimento de longo prazo.

_{*Luiz Carlos Adami é advogado especialista no setor de mineração, sócio do Caputo, Bastos e Serra Advogados.}