Disputa entre Executivo e Congresso sobre aumento do IOF chega ao STF e põe à prova limites da separação de poderes

Da redação de LexLegal

A disputa entre o governo federal e o Congresso Nacional sobre o aumento do Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) chegou ao Supremo Tribunal Federal (STF). Na terça-feira (1º), a Advocacia-Geral da União (AGU), que representa judicialmente os interesses do Executivo, entrou com uma ação para tentar garantir a validade do aumento do imposto.

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O pedido envolve dois tipos de ações constitucionais: uma Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) e uma Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI), ambas com pedido de decisão urgente (liminar). A ADC é usada para afirmar que uma norma é compatível com a Constituição, enquanto a ADI é o instrumento para questionar normas consideradas inconstitucionais.

Na prática, o governo quer que o STF reconheça como constitucional o Decreto nº 12.499/2025, que elevou as alíquotas do IOF – um imposto que incide sobre operações como empréstimos, câmbio, seguros e investimentos. Ao mesmo tempo, a AGU tenta barrar os efeitos do Decreto Legislativo nº 176/2025, aprovado pelo Congresso para anular o aumento do imposto.

Trata-se de um embate institucional raro: é a primeira vez em mais de 30 anos que o Congresso revoga formalmente um decreto presidencial sobre matéria tributária, abrindo precedente relevante sobre os limites do poder regulamentar do Executivo e a atuação de freios e contrapesos no sistema constitucional brasileiro.

IOF: um tributo com função extrafiscal

O IOF é um tributo que incide sobre operações financeiras como câmbio, crédito e seguros, e possui, além da arrecadação, uma função regulatória. Isso significa que o Executivo tem certa discricionariedade para alterar suas alíquotas por meio de decreto, sem necessidade de aprovação legislativa, desde que dentro dos limites legais. Essa possibilidade está prevista no art. 153, §1º da Constituição Federal, que admite ajustes por decreto quando o imposto tem natureza extrafiscal — ou seja, voltado à regulação da economia e não apenas à arrecadação.

O problema, segundo parlamentares, foi o uso desse instrumento para aumentar a carga tributária com finalidade estritamente arrecadatória, sem diálogo com o Congresso, contrariando a função original do tributo.

O argumento da AGU

Segundo a advogada Aline Bauermeister, sócia do FM/Derraik e especialista em Direito Tributário, a AGU baseia-se na competência constitucional e legal do Executivo para editar decretos sobre o IOF. “A AGU sustenta a constitucionalidade do Decreto 12.499/2025 em razão do disposto no art. 153, inciso V, §1º da Constituição Federal e na Lei nº 5.143/66, que outorgam ao Poder Executivo competência para alterar as alíquotas do IOF por meio de decreto, desde que atendidas as condições e os limites previstos em lei específica”, afirma.

A AGU também argumenta que o decreto não extrapolou os limites da Lei nº 8.894/1994, respeitando a alíquota máxima de 1,5% ao dia. Além disso, aponta que o Congresso, ao editar o Decreto Legislativo nº 176/2025, ultrapassou sua competência constitucional ao sustar um ato do Executivo que, em sua visão, não exorbita o poder regulamentar.

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“Assim sendo, o Congresso Nacional teria violado a competência legítima atribuída ao Poder Executivo na promulgação do Decreto 12.499/2025”, complementa Bauermeister.

Caso o STF julgue procedente a ação, o Decreto nº 12.499/2025 será mantido com eficácia vinculante, e o Decreto Legislativo nº 176/2025 será considerado inconstitucional. “As chances de êxito são possíveis muito mais pelo apelo político-econômico, do que pela violação de preceitos e princípios constitucionais”, avalia a advogada.

O contraponto do Congresso

Do outro lado, o deputado Luiz Carlos Hauly (Podemos-PR), ex-secretário da Fazenda e diretor do Movimento Destrava Brasil, defende a atuação do Legislativo. Para ele, a sustação do decreto foi constitucional e legítima, com base no artigo 49, inciso V, da Constituição Federal.

“O art. 49, V da Constituição Federal, diz que é da competência exclusiva do Congresso Nacional sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegação legislativa”, afirma. Para Hauly, o Executivo não pode utilizar o IOF para aumentar a carga tributária sobre os mais pobres sem o devido debate legislativo. “A sustação do Decreto nº 12.466/2025 pelo Congresso Nacional é constitucional, legítima e democrática, representando a atuação regular de freios e contrapesos previstos pela Constituição Federal.”

A estratégia processual do governo

Na avaliação do advogado Igor Machado, do escritório Meirelles Costa Advogados, a escolha da AGU por uma ação declaratória de constitucionalidade — e não uma ação direta contra o decreto legislativo — foi uma decisão estratégica.

“O governo federal optou por ajuizar uma ADC com o objetivo de obter o reconhecimento da constitucionalidade do decreto que majorou as alíquotas do IOF, em vez de questionar diretamente a validade do decreto legislativo que sustou seus efeitos”, diz Machado.

Segundo ele, essa estratégia visa preservar o mérito do decreto presidencial sem confrontar diretamente a prerrogativa do Congresso de exercer controle político e normativo. “Ainda assim, é provável que o STF, ao analisar a constitucionalidade do decreto do Executivo, também leve em consideração aspectos econômicos e políticos, inclusive os reflexos institucionais de uma eventual decisão que, na prática, invalide o decreto legislativo.”

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Impactos fiscais e políticos

O debate tem implicações fiscais relevantes. O aumento do IOF foi projetado para gerar R$ 20,5 bilhões em arrecadação adicional para a União, valor considerado essencial para o cumprimento da meta fiscal do governo em 2025. No entanto, a forma como a medida foi implementada — por decreto, sem diálogo prévio com o Legislativo — provocou reações políticas e incertezas jurídicas.

O advogado Francisco Leocádio, sócio do SouzaOkawa Advogados e professor da PUC-SP, considera que a tentativa de majoração do IOF por decreto, embora permitida em tese, deve ser analisada com cautela quanto à sua finalidade.

“Ainda que a Constituição Federal permita a alteração imediata das alíquotas de IOF por meio de decreto, tal medida se justifica pelo fato de o IOF ser um tributo extrafiscal. Logo, a possibilidade de alteração nas regras do IOF não consiste em um ‘cheque em branco’ do Poder Executivo para majoração da arrecadação tributária”, alerta.

Leocádio também destaca que, diante da resistência do Congresso, o governo deverá buscar novas fontes de receitaou, em último caso, fazer contingenciamentos. “O mercado não gosta de surpresas. O governo deve discutir as medidas antes. Promovendo um amplo debate, evitam-se medidas açodadas e de legalidade questionável.”

Limites constitucionais à tributação

Além da separação de poderes, a disputa também levanta discussão sobre os limites constitucionais ao poder de tributar. O advogado reforça que o sistema tributário brasileiro possui mecanismos de controle que proíbem aumentos arbitrários de tributos.

“O Sistema Tributário Nacional possui freios e contrapesos, diante da delicada tarefa de instituição de tributos, que deve equilibrar-se com os direitos à liberdade e à propriedade do cidadão. Em razão disso, a própria Constituição Federal estabelece limitações ao poder de tributar, que proíbem expressamente as majorações repentinas de tributos”, diz Leocádio, mencionando os princípios da legalidade e da anterioridade.

O que acontece agora?

Segundo o advogado Caio Ruotolo, sócio da área tributária do Silveira Advogados, o próximo passo no processo será a distribuição da ação por prevenção ao ministro Alexandre de Moraes, do STF. “Ele pode conceder ou não liminar nesse momento ou pedir informações para a mesa do Congresso antes de analisar”, explica.

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A decisão, mesmo que liminar, poderá ter efeito imediato sobre as finanças públicas e o planejamento orçamentário do governo. A depender da posição do STF, o episódio pode estabelecer precedente importante sobre os limites institucionais da regulação tributária por decreto — e sobre o papel do Congresso como instância de controle do Executivo.