Compra de terras por estrangeiros reacende debate sobre soberania, regulação e riscos ambientais

Luciano Teixeira – São Paulo

O debate sobre a compra de terras rurais brasileiras por estrangeiros voltou à pauta nacional diante do aumento de operações estruturadas por grupos internacionais que buscam contornar os limites legais impostos pela legislação brasileira. A movimentação envolve estruturas societárias complexas, simulações contratuais e estratégias para mascarar o real controle de empresas brasileiras por investidores estrangeiros.

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Segundo os especialistas consultados por LexLegal, o tema é sensível por tocar diretamente em questões relacionadas à soberania nacional, segurança alimentar, investimentos e regulação fundiária. “A discussão acerca da limitação do domínio de terras brasileiras por estrangeiros está diretamente relacionada à proteção da soberania nacional, ou seja, à autonomia e capacidade do país de implementar políticas públicas voltadas à proteção do interesse social na exploração de propriedades rurais”, afirma Felipe Ronco sócio do escritório Modesto Carvalhosa, Kuyven e Ronco Advogados (MKR Advogados).

A legislação atual brasileira impõe restrições à aquisição ou arrendamento de terras por pessoas físicas ou jurídicas estrangeiras, inclusive em operações indiretas, como fusões, incorporações ou alterações no controle acionário de sociedades brasileiras que detenham imóveis rurais. No entanto, o aumento de tentativas de burlar essas regras acendeu o alerta entre especialistas e autoridades.

O que diz a legislação

As regras vigentes são estabelecidas principalmente pela Lei nº 5.709/1971, regulamentada pelo Decreto nº 74.965/1974, além da Lei nº 8.629/1993 e da Instrução Normativa nº 88/2017 do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA). Elas estabelecem critérios objetivos e procedimentais para a aquisição de imóveis rurais por estrangeiros ou por sociedades brasileiras equiparadas a estrangeiras, aquelas controladas, direta ou indiretamente, por capital estrangeiro.

Entre os principais requisitos, está a necessidade de autorização do INCRA para aquisição de terras com fins produtivos, mediante apresentação de projeto detalhado de exploração e demonstração de compatibilidade com os objetivos sociais da empresa. Também há limites quantitativos: não mais que 25% do território de um município pode estar sob posse de estrangeiros; e nenhum grupo da mesma nacionalidade pode controlar mais de 10% dessa área. Em casos de aquisições que ultrapassem 100 módulos fiscais ou envolvam áreas em faixas de fronteira, é exigida autorização do Congresso Nacional e do Conselho de Defesa Nacional.

“A legislação é clara e objetiva quanto à necessidade de prévia autorização do INCRA e à limitação territorial. As normas visam justamente evitar o uso predatório das terras por interesses externos dissociados do interesse público brasileiro”, explica Ronco.

Estratégias para driblar a lei

Apesar do arcabouço legal, diversas estruturas vêm sendo utilizadas para burlar as restrições. Segundo os especialistas, há um conjunto de mecanismos recorrentes que têm sido usados para mascarar a efetiva presença de capital estrangeiro na aquisição de terras.

Entre as práticas observadas estão a celebração de contratos de arrendamento rural que não são devidamente registrados, parcerias agrícolas simuladas com conteúdo de arrendamento e o uso de direitos de superfície como instrumento para driblar a caracterização legal de propriedade. Além disso, têm sido utilizados modelos societários que incluem ações preferenciais sem direito a voto associadas a acordos de acionistas que conferem ao investidor estrangeiro o controle de fato da companhia brasileira, ainda que formalmente mantenha-se um sócio nacional à frente do capital votante.

“O que temos visto é a adoção de estruturas fraudulentas que visam encobrir o fato de que grupos estrangeiros detêm, na prática, o controle de empresas com grandes áreas de terras. Isso distorce a finalidade da legislação e fragiliza o controle estatal sobre o território”, alerta Ronco.

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Efeitos econômicos e ambientais

Embora o investimento estrangeiro seja frequentemente associado ao desenvolvimento e à geração de empregos, especialistas alertam que, no caso específico da aquisição de grandes extensões de terra rural, os riscos superam os benefícios se não houver regulação adequada. Do ponto de vista econômico, a concentração fundiária pode distorcer o mercado agrícola, elevar o preço das terras e excluir pequenos produtores da cadeia produtiva. Do ponto de vista ambiental, há preocupação com práticas predatórias.

“Via de regra, as atividades desenvolvidas pelos grupos estrangeiros não prezam pela preservação do solo e do meio ambiente, buscando esgotar os recursos naturais em prol da maximização dos resultados financeiros imediatos”, aponta Ronco.

A chamada “estrangeirização” de terras – termo que remete ao conceito internacional de land grabbing – tem sido discutida também em outras jurisdições. Países como Estados Unidos, Canadá, França e Austrália estabeleceram, ao longo dos anos, suas próprias limitações à aquisição de terras por estrangeiros, sobretudo após experiências de alta de preços de alimentos, conflitos fundiários e impactos ambientais.

Instrumentos financeiros e fundos

Outro ponto que preocupa as autoridades é o uso de fundos de investimento, como os Fundos de Investimento nas Cadeias Produtivas Agroindustriais (FIAGROs), como instrumentos de intermediação de capital estrangeiro no campo. De acordo com os especialistas, há indícios de que alguns desses fundos estejam sendo utilizados para camuflar a origem do capital e ocultar a real participação estrangeira.

“A combinação de fundos com estruturas societárias complexas e acordos de financiamento pode criar um cenário em que, mesmo sem ostentar formalmente a titularidade da terra, o investidor estrangeiro detém o controle econômico sobre ela, o que afronta os princípios legais estabelecidos”, destaca Ronco.

Perspectivas de regulação e controle

Diante desse cenário, o desafio das autoridades brasileiras é reforçar os mecanismos de controle e fiscalização, garantindo que as operações envolvendo terras rurais sejam transparentes e compatíveis com o interesse público. Uma das propostas em discussão é a atualização da legislação para fechar brechas hoje exploradas por estruturas societárias que burlam a lei.

Além disso, especialistas defendem o fortalecimento da atuação do INCRA e do Conselho de Defesa Nacional na análise prévia das operações, bem como a obrigatoriedade de registros mais rígidos nas matrículas dos imóveis e nas Juntas Comerciais. Também há sugestões para ampliar a transparência nos investimentos do agronegócio, com exigência de divulgação de beneficiários finais e do capital estrangeiro envolvido.

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“A discussão sobre a aquisição de terras por estrangeiros não pode ser reduzida ao binômio entre investimento e restrição. Trata-se de uma questão de soberania, planejamento de longo prazo e preservação do território nacional frente a interesses externos”, conclui Ronco.